Steuerreform: Stabilisierung der Regierungsmacht statt Lösung anstehender Probleme

Peter Fleissner (transform!at/Zukunft mitverantworten) 23.03.2015

Als Sozialkybernetiker liegt es für mich nahe, die österreichische Wirtschaft als evolvierendes System zu sehen, das sich nach den vorgegebenen Regeln reproduziert, aber gleichzeitig quantitativ und qualitativ verändert. Die Steuerreform greift in dieses System ein. In welche Richtung wird es sich danach entwickeln?
In den Sozialwissenschaften setzt sich – anders als in der Naturwissenschaft – der Untersuchungsgegenstand, die Gesellschaft, aus Menschen, Gruppen, Schichten und Klassen mit teilweise entgegengesetzten Interessen zusammen. Sie haben alle verschiedene Perspektiven, Erwartungen und Wünsche. Es gibt daher kein „richtiges“ bzw. gerechtes Steuersystem, sondern bloß Gesellschaftsgruppen mit unterschiedlichem Gewicht und Einfluss auf den Gesetzgeber. Eine Steuerreform muss sich – und das ist ja die Schwierigkeit des politischen Aushandlungsprozesses zwischen den Koalitionsparteien – mit all diesen Interessenlagen auseinandersetzen, um das maximal Mögliche für die Gesamtgesellschaft zu erreichen. Dennoch gibt es einzelne Ziele, die von allen angestrebt werden sollten, um den humanen Fortbestand der Gesellschaft zu sichern. Von den meisten Menschen wird heute die Meinung geteilt, dass wir grundsätzlich gleichberechtigt sind, die Menschenrechte beachtet werden müssen oder Angriffskriege geächtet werden.
Gleichzeitig sehen wir aber, dass die Entwicklung unserer Gesellschaft einen Weg eingeschlagen hat, der die Erfüllung dieser Ziele im ökonomischen Bereich immer zweifelhafter macht. Hohe Arbeitslosenzahlen, working poor, wachsende Ungleichheit bei Einkommen und Vermögen, Wachstumsraten, die rückläufig sind (Abb. 1) und neuerdings unter dem EU-Durchschnitt liegen, erfordern ein Eingreifen der Politik. Generell bewahrheitet sich eine Behauptung des französischen Verteilungsforschers Thomas Piketty: „Der Kapitalismus schafft automatische und untragbare Ungleichheiten, welche die meritokratischen Werte radikal untergraben, auf denen demokratische Gesellschaften fußen“ (Die Presse, 19. März 2015, S. 14).

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Abbildung 1: Reales Wachstum des Bruttoinlandsprodukts, Österreich, 1996-2014

Wenn aber die Einkommen der ärmeren Schichten so niedrig werden, dass sie – sogar in Besitz eines Arbeitsplatzes – nicht mehr menschenwürdig überleben können, dann brennt der Hut. Wie Wilkinson und Pickett in ihrem Buch „Gleichheit ist Glück: Warum gerechte Gesellschaften für alle besser sind“ aufgezeigt haben, ist soziale Ungleichheit in jedem Fall für die Gesellschaften schädlich. Die meisten Sozialindikatoren zeigen desto schlechtere Werte, je ungleicher die Einkommens- und Vermögensverteilung eines Landes sich entwickelt.

Was leistet die angeblich „größte Steuerreform der Zweiten Republik“?

Um die Bedeutung dieses Unterfangens besser einschätzen zu können, liegt es nahe, das Volumen der Reform mit anderen Zahlen in Beziehung zu setzen. Die steuerliche Entlastung von 5,2 Milliarden Euro besitzt ein ähnliches Ausmaß wie bei der Hypo Alpe Adria, die bisher 5,5 Milliarden Euro an Steuergeldern gekostet hat. Obwohl der Finanzminister beruhigend sagt, kein weiterer Euro gehe in die Bank, lässt sich nicht ausschließen, dass zusätzliche Gelder in die Abwicklungsgesellschaft HETA fließen werden. Umso wichtiger wäre daher eine konkretere und umfangreichere Gegenfinanzierung der steuerlichen Entlastung.
Eine andere Vergleichszahl relativiert ebenfalls den Umfang dieser Reform: Laut Institut für Höhere Studien lukrierte das Finanzministerium seit 2009 aufgrund der sogenannten „kalten Progression“ (durch die Anpassung der Gehälter an die Inflation gelangen viele SteuerzahlerInnen in höhere Steuergruppen) Mehreinnahmen in Höhe von fünf Milliarden Euro. Also erstattet der Staat mit der Steuerreform 2015 seinen BürgerInnen lediglich zurück, was er ihnen in den vergangenen sechs Jahren abgeknöpft hat. Außerdem ist zu erwarten, dass sich bei zusätzlichen Preissteigerungen, die durch das eine Billion schwere Ankaufsprogramm der Europäischen Zentralbank (1.140 Milliarden Euro) provoziert werden sollen, schon nach kurzer Zeit wieder die „kalte Progression“ melden wird und viele Menschen in höhere Steuergruppen kommen werden. Diesen möglichen Effekt hätte die Reform relativ einfach vermeiden können, wenn sie ähnlich wie bei Tarifverträgen eine Inflationsklausel eingebaut hätte. So aber würden die BürgerInnen erneut zu einer Vorfinanzierung des Staates angehalten werden.

Steuererleichterungen: ein guter Tag für Österreich?

Dennoch setzte die Bundesregierung einige richtige Maßnahmen bei den Lohnsteuertarifen, vor allem für niedrige Verdienste. Der Steuersatz für die niedrigste Tarifgruppe zwischen 11.000 bis 18.000 Euro wird von 36,5 % auf 25 % abgesenkt. Differenziertere Tarifgruppen wurden eingeführt. Bei den SpitzenverdienerInnen ab 1 Million Brutto-Jahreseinkommen steigt der Steuersatz von 50 auf 55 Prozent, dies allerdings auf 5 Jahre befristet.
Durch eine Steuergutschrift, „Negativsteuer“ genannt, erhalten jene Personen, die wohl Sozialversicherungsbeiträge, aber keine Lohnsteuer bezahlt haben – und daher bei Steuersenkungen keine Vergünstigung genießen können – ihre Beiträge zur Hälfte (bis maximal 400 Euro) zurück, allerdings erst ab 2017. KleinstpensionistInnen können erstmalig bis zu 110 Euro pro Jahr zurückbekommen.
Anzumerken ist, dass im Steuersystem eine durchgängige Ungereimtheit enthalten ist, da es auf Prozenten und nicht auf Absolutbeträgen aufbaut: Höhere Einkommen erzielen eine höhere Ersparnis. Im Ergebnis „profitieren nicht nur Personen mit niedrigen Gehältern, auch der Mittelstand und Spitzenverdiener werden bei der Lohnsteuer kräftig entlastet“ (Die Presse, 14. März, S. 2), was zu einem kleinen Teil durch eine Anhebung der Höchstbeitragsgrundlage der Sozialversicherung um 190 Euro auf 4.840 Euro kompensiert wird.
Eine Referenzperson, die im Monat weniger als 1100 Euro brutto verdient, wird laut Entlastungsrechner des Finanzministeriums  290 Euro mehr im Jahr erhalten. Ein Angestellter mit einem Brutto-Einkommen von 2.000 Euro wird das Dreifache, nämlich 882 Euro mehr im Geldbeutel haben. Bei einem Einkommen von 8.000 Euro brutto liegt die Ersparnis durch die Reform bereits bei mehr als 2.000 Euro, also bei etwa dem Siebenfachen des Mehrbetrages unserer Referenzperson. Eine wirkliche Besserstellung der NiedrigstverdienerInnen im Vergleich zu den mehr verdienenden KollegInnen wurde nicht gewährleistet.(wienandas)
Das Kunststück der Steuerreform kann wie folgt zusammengefasst werden: Ab 500 Euro Monatseinkommen können sich alle auf Ersparnisse freuen, aber die höchste Ersparnis wird bei einem Monatseinkommen zwischen 43.000 Euro und 87.000 Euro erzielt. Die Spitzenverdiener werden in diesem Bereich mit 2.172 Euro entlastet, ein Schlag ins Gesicht für eine Kleinstverdienerin, die sich mit 290 Euro pro Jahr zufrieden geben muss. Das ist ganz sicher „ein guter Tag für Österreich“, wie sich Gewerkschaftspräsident Foglar rühmte!
Ein großes Manko der Reform muss erwähnt werden: Der Steuerreformkommission war es nicht der Mühe wert, einen Mechanismus zur geschlechtsspezifischen Entlastung einzubauen. Trotz einer Zusage von Wirtschaftsminister Mitterlehner gegenüber der Plattform „20.000 Frauen“ haben diese das Nachsehen. Ihre Entlastung als Gruppe fiel nur halb so hoch aus wie die Entlastung der Männer. Auch wenn der Kinderfreibetrag von 220 Euro auf 440 Euro erhöht wird, wirkt sich dieser natürlich nur für SteuerzahlerInnen aus. Frauen liegen aber viel häufiger unter dem Schwellenwert von 11.000 Euro brutto.
Die wachstumsfördernden Effekte, die von dieser Steuerreform durch eine Erhöhung der Kaufkraft ausgehen, sind zwar positiv zu beurteilen, aber sie sind nicht in der Lage, die negativen Folgen der sinkenden Lohnquote (Abb. 2) zu kompensieren. Mit Ausnahme des Krisenjahrs 2009, wo die Gewinneinkommen kurzfristig eingebrochen sind, ist die Lohnquote, die den Anteil der Lohnabhängigen am gesamten Volkseinkommen zum Ausdruck bringt, seit Jahrzehnten rückläufig.

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Abbildung 2: Brutto-Lohnquote in Österreich in Prozent des verfügbaren Einkommens (1988-2012)

Maßnahmen zur Unternehmensförderung

Was schlägt die Regierung vor? Sie will rund 200 Millionen Euro in erster Linie für Unternehmen zur nachhaltigen Verbesserung der österreichischen Konjunktur ausgeben. Dazu gehören die Erhöhung der Forschungsprämie von 10% auf 12%, die Erstellung eines Finanzierungspaketes für Klein- und Mittelbetriebe, die Schaffung einer Möglichkeit zur Schwarmfinanzierung (Crowdfunding), die Erhöhung der steuerfreien Mitarbeiterkapitalbeteiligung von 1.460 auf 3.000 € und eine Zuzugsbegünstigung für WissenschaftlerInnen. Zudem sollen ab dem Jahr 2018 – nur „unter der Voraussetzung der budgetären Bedeckung“! – die Lohnnebenkosten stufenweise gesenkt werden. Genaueres wird uns nicht mitgeteilt.

Stiefkind Umwelt

Bei aller Wachstumseuphorie, die man sich erwarten mag, muss kritisch auf die damit verbundene steigende Umweltbelastung verwiesen werden. Leider ist der Regierung der Kampf für eine gesunde Umwelt nur mickrige 50 Millionen Euro wert (1 Prozent des Gesamtbetrags von 5,2 Milliarden Euro). Auf umfangreiche Entlastungsmaßnahmen, wie man sie etwa für umweltfreundliche Investitionen in Forschung und Entwicklung, für den Kauf umweltfreundlicher Geräte oder Wohnungssanierungen hätte vorsehen können, wurde komplett verzichtet. Auch sind keine Steuererhöhungen auf fossile Brennstoffe beabsichtigt. Die einzige „Innovation“ betrifft Elektro-Dienstfahrzeuge, die für Arbeitnehmer steuerfrei bleiben, während Benzin- und Dieselfahrzeuge mit hohem CO2-Ausstoß monatlich mit 2 Prozent vom Anschaffungswert zu versteuern sind. Der Lenkungseffekt wird sich in Grenzen halten, auch wenn die Regierung glaubt, dass man damit dem 2020-Treibhausgasziel für Österreich näherkommen würde – allerdings nur im Schneckentempo.

Gegenfinanzierung

Für den Erfolg einer Steuerreform muss die Gegenfinanzierung auf festen Beinen stehen. Tatsächlich ist sie aber ihr unsicherster Bestandteil. Denn sollte die Gegenfinanzierung nicht ausreichen oder zusätzliche Belastungen auf den Staatshaushalt zukommen, würde mit hoher Wahrscheinlichkeit bei den Staatsausgaben gekürzt werden. Dann wären weitere Einschnitte bei Gesundheit, Bildung, Kultur und Sozialem zu erwarten. Schon zwei Tage nach dem Vortrag an den Ministerrat wurde eine weitere Milliardenlücke bei Pensionen und Arbeitsmarkt entdeckt (Der Standard, 19. März, S. 8).

Späte Betrugsbekämpfung

Die Bekämpfung von Steuer- und Sozialbetrug soll ein Viertel der Entlastungssumme (1,9 Milliarden) hereinbringen. Als wichtigste Maßnahmen zählen darunter die Registrierkassenpflicht (900 Millionen Euro), eine erweiterte Bankauskunftspflicht und Kontoöffnung ohne Gerichtsbeschluss (700 Millionen) sowie die Aufdeckung von Sozialbetrug (200 Millionen). Es fragt sich natürlich, warum dies nicht schon vor der Steuerreform versucht wurde.

Münchhausen zieht sich aus dem Sumpf?

Die mit 850 Millionen Euro veranschlagte Selbstfinanzierung der Reform ist im Prinzip möglich. Sie kann durch eine höhere Kaufkraft, die durch die Steuersenkungen entsteht, erreicht werden. Es ist jedoch zu beachten, dass das erhöhte Steueraufkommen mit Verzögerung in die Staatskassen gespült wird und dass es auf die Bedingungen für Wirtschaftswachstum im Konjunkturzyklus und bei den Exporten ankommen wird. Leider ist die zukünftige Entwicklung gerade in Krisenzeiten schwer vorherzusagen.

Und täglich grüßt das Murmeltier

Wenn man die bisherigen mehr oder weniger erfolglosen Anläufe bei Verwaltungsreformen in Rechnung stellt, erscheinen die mit 1,1 Milliarden Euro veranschlagten Einsparungen bei Förderung und Verwaltung als große Unbekannte. Die vorgegebene Senkung der Verwaltungskosten um 2,7 Prozent – gegenüber bisher 1,7 Prozent – kann nicht als Strukturreform angesehen werden. Davon erhofft man sich 600 Millionen Euro. Sollten aber die Einsparungen in der öffentlichen Verwaltung durch Personalabbau erfolgen, wären höhere Arbeitslosenraten die Folge, die Bediensteten würden überlastet und die wohlfahrtsstaatlichen Aufgaben kämen unter Druck. Unterm Strich lassen sich höhere Kosten in anderen Bereichen erwarten. Eine weitere phantasievolle Sparmaßnahme setzt bei der Streichung von Förderungen an. Dadurch sollen 500 Millionen Euro erspart werden. Damit verabschiedet sich der Staat möglicherweise von wichtigen Sozialaufgaben.
Weitere Einsparungen in der Höhe von 900 Millionen Euro sollen von einer „klaren und nachvollziehbareren Steuergesetzgebung“ durch die Streichung von Steuerausnahmen ausgehen. Vereinheitlichte Gebäudeabschreibungssätze von 2,5% sollen 400 Millionen bringen. Weitere 250 Millionen sollen durch erhöhte Verbrauchsteuersätze von 10% auf 12 oder 13% in den Bereichen Beherbergung, lebende Tiere, Saatgut, Pflanzen, kulturelle Dienstleistungen, Futtermittel, Holz, Jugendbetreuung, Luftverkehr, Bäder, Museen, Tiergärten, Filmvorführung und Ab-Hof Verkauf von Wein etc. aufgebracht werden. Bücher wurden glücklicherweise ausgenommen. Diese Maßnahmen mögen geringfügig wirken, können aber den Alltag vieler Familien und KleinverdienerInnen beachtlich erschweren. Dies wird nicht zum Abbau der Kluft zwischen Oben und Unten beitragen.

Reform trifft die Falschen

Von der von der SPÖ und von den Gewerkschaften angekündigten „Reichensteuer“ ist kaum etwas übergeblieben. Auf eine Vermögenssteuer, die diesen Namen verdient, wurde verzichtet. Nur 250 Millionen von den angestrebten zwei Milliarden Euro werden erwartet: Aus einer von 25 auf 27,5 Prozent erhöhten Kapitalertragssteuer sollen 150 Millionen Mehreinnahmen fließen. Der Steuersatz auf den Gewinn beim Verkauf von Immobilien wird von 25 Prozent auf 30 Prozent angehoben und soll 115 Millionen erbringen. Aus einer Grunderwerbssteuer von 3,5 Prozent für verschenkte oder vererbte Immobilien ab einem Wert von 400.000 Euro (darunter wird bis 200.000 Euro mit 0,5 Prozent, darüber bis 400.000 Euro mit 2 Prozent versteuert) sollen lediglich 35 Millionen anfallen. Die Bemessungsgrundlage bildet allerdings nicht mehr der dreifache Einheitswert, sondern der viel höhere Verkehrswert. Die niedrigen Steuererträge stehen in keinem Verhältnis zur Enttäuschung bei den Kleinhäuslern und Besitzern einer Eigentumswohnung. Die Gewerkschaft hatte zu ihrem Schutz einen höheren Mindestwert von 700.000 Euro verlangt.
So trifft diese Steuer faktisch nicht nur die Reichen. Die Steuerlast wird bis tief in den Mittelstand hinein verteilt. Die von der ÖVP immer wieder geschürten Befürchtungen, dass die Kleinen durch Vermögenssteuern benachteiligt werden, sind nun in kleinem Rahmen wahr geworden.
Auch wurde keine Börsensteuer eingeführt, die bei einem Steuersatz von 0,05 Prozent auf möglichst breiter Basis laut DIW in Österreich immerhin 700 Millionen Euro bringen würde.
Keine Sternstunde für die Umverteilung!

Vom Regen in die Traufe

Aus politischer Sicht dient die Steuerreform vor allem dem Machterhalt der Regierungskoalition. Jeder Partner bedient seine Klientel so gut er kann, verhindert aber essentielle Eingriffe, die tatsächlich die Ungleichheit der Einkommen und Vermögen vermindern würden. Schon zwei Tage nach dem Reformentwurf scheint Finanzminister Schelling selbst mit der Gegenfinanzierung unzufrieden zu sein. Sagte er doch: „Der Budgetvollzug wird sehr restriktiv werden“ (Der Standard, 19. März, S. 8). Bereiten wir uns also darauf vor, nach kurzem Geldsegen den Gürtel wieder enger schnallen zu müssen.
Wie Stephan Schulmeister treffend bemerkt, hat sich die Regierung für eine kurzfristig fühlbare Vermehrung des Geldes im Börsel entschieden, aber die Steuerzahler haben sich dadurch womöglich eine längerfristige Schwächung des Sozialstaates eingehandelt. Innovative Alternativen wie z. B. die Einführung eines Bedingungslosen Grundeinkommens bleiben draußen vor.
Für Schulmeister wäre ab einem gewissen Freibetrag eine befristete und progressive Vermögenssteuer mit einer Zweckbindung zur Finanzierung von großen Infrastrukturprojekten eine denkbare Alternative gewesen. Allerdings meine ich, dass sich „la casta“, wie die „oberen Zehntausend“ von Podemos genannt werden, ohne den Druck einer breiten Bewegung von unten nicht zu einer echten Steuerreform bequemen wird. Hoffentlich kommt diese nicht von Rechts.

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